處理好放權(quán)與控權(quán)的關(guān)系問題，是完善司法責(zé)任制改革的一個關(guān)鍵問題，也是一個重點難點問題。在落實司法責(zé)任制改革過程中，一些法院領(lǐng)導(dǎo)干部也有不少顧慮和擔(dān)憂，有的認為目前法官的素質(zhì)和能力還不能適應(yīng)司法責(zé)任制改革的要求，不能完全放權(quán)，擔(dān)心院庭長對個案不審批把關(guān)，難以保證審判質(zhì)量；有的法院院庭長則走向另一個極端，完全放任不管，出現(xiàn)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督的情況。
一、澄清爭議，堅持放權(quán)與控權(quán)相結(jié)合
解決好放權(quán)和控權(quán)的關(guān)系問題，是司法責(zé)任制改革繞不過去的爭議原點。在《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》征求意見過程中，有的學(xué)者提出，司法責(zé)任制改革要建立誰辦案誰裁判誰負責(zé)的機制，就是要完全放權(quán)于法官，徹底去行政化。
筆者以為，我國憲法和人民法院組織法確立了人民法院依法獨立行使審判權(quán)的原則，這意味著人民法院作為一個整體代表國家行使審判權(quán)，這與我國的國體政體和中國特色社會主義司法制度的性質(zhì)相一致，也成為區(qū)分中國的審判獨立與西方“司法獨立”的關(guān)鍵因素。從司法規(guī)律上說，誰是案件的審理者，誰就應(yīng)當在案件審理時享有獨立自主的裁判權(quán)。從法律規(guī)定來看，基本的審判組織就是獨任法官和合議庭，因此需要法官在審理案件時享有獨立裁判的地位。從司法改革來說，首先需要通過改革確保人民法院依法獨立公正行使審判權(quán)，這也是此輪改革建立領(lǐng)導(dǎo)干部過問司法案件記錄通報和責(zé)任追究制度、設(shè)立最高法院巡回法庭和跨行政區(qū)劃法院、法院人財物省級統(tǒng)一管理等舉措目標價值之一。另一方面，應(yīng)當盡可能保證法定審判組織在案件裁判中的獨立性、中立性、公正性，去除審判權(quán)運行中的行政化現(xiàn)象。因此，法官對案件的負責(zé)可以理解為在人民法院集體負責(zé)下的一種權(quán)責(zé)相對統(tǒng)一的個人負責(zé)（法院的集體負責(zé)在國家制度層面表現(xiàn)為國家賠償）。
當前和今后一個時期，人民法院審判工作仍需堅持放權(quán)與控權(quán)相結(jié)合的原則，還有幾個考慮：第一，從司法體制和司法環(huán)境來看，人民法院需要維護司法整體形象及公信力，因此必須保持對審判工作的宏觀管理能力，同時具備在發(fā)現(xiàn)問題或者發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性問題時能夠予以矯正個別性司法行為偏差的能力，從而在整體上保障裁判質(zhì)量。第二，有利于避免突然放權(quán)帶來審判運行秩序的紊亂，也避免過去突然放權(quán)出現(xiàn)權(quán)力下放后又上收的反復(fù)。第三，基于當下司法公信力狀況，社會各界、各階層、各級領(lǐng)導(dǎo)對于法官獨立審判案件的普遍“不放心”，以及當前我國司法人員能力素質(zhì)的現(xiàn)實，不能過度依賴于事后監(jiān)督和追責(zé)，還需兼顧必要的事前、事中的審判管理監(jiān)督。正如傅郁林教授在《司法責(zé)任制的重心是職責(zé)界分》一文中指出：“面對種種現(xiàn)實，誰也不敢冒險，而且也沒有充分根據(jù)可以冒險，讓社會去承擔(dān)審判權(quán)完全下放給法官之后可能出現(xiàn)短期的、局部的錯案和腐敗不降反升的代價。” 基于上述理念，司法責(zé)任制的改革必須既體現(xiàn)放權(quán)，又體現(xiàn)控權(quán)，實現(xiàn)放權(quán)與控權(quán)相統(tǒng)一，防止將“去行政化”等同于“去管理”。
二、積極試點，堅持平穩(wěn)有序放權(quán)
在放權(quán)的制度設(shè)計上，最高法院司法責(zé)任制文件要求改革裁判文書簽署機制，即改革后試點法院獨任法官審理的案件，裁判文書由獨任法官直接簽署；合議庭審理案件的裁判文書由案件承辦法官、合議庭其他法官、審判長依次簽署；審判長作為承辦法官的，由審判長最后簽署。審判組織的法官依次簽署完畢后，裁判文書即可印發(fā)；除審判委員會討論決定的案件以外，院長、副院長、庭長對其未直接參加審理案件的裁判文書不再進行審核簽發(fā)。
值得注意的是，有的試點法院在實踐中探索建立裁判文書送閱制度，規(guī)定在裁判文書付印前，庭長對沒有把握的少量疑難復(fù)雜案件，可提交分管院領(lǐng)導(dǎo)審閱，副庭長可提交庭長審閱，其他員額法官可提交庭長或副庭長審閱，但審閱意見僅供員額法官簽發(fā)時參考。其實裁判文書送閱制度在我國臺灣地區(qū)也曾實施過（1955年實行），但于1996年1月廢止，目前臺灣法院合議審判的案件以及實任法官、試署法官獨任審判制作的裁判書原本，無須送庭長、院長審閱。試點法院建立裁判文書送閱制度，頗有“扶上馬、送一程”的意思，事實上也反映了院庭長對法官素質(zhì)能力的顧慮和不敢放權(quán)的心態(tài)。
其實，在責(zé)任制文件制定過程中，也有同志提出，能否參考過去臺灣地區(qū)的做法，建立類似送閱制度。但最后出臺的文件并沒有采納這種意見，主要考慮司法責(zé)任制改革的目標之一是去行政化，在目前司法行政化色彩較為濃厚特別是很多院庭長“保姆式”把關(guān)裁判的傳統(tǒng)思想根深蒂固的環(huán)境下，將審批改為審閱，很容易在實踐中變成“換湯不換藥”。而且在人案矛盾日益突出、院庭長職能從個案審批向宏觀管理和直接辦案轉(zhuǎn)變的條件下，事實上即使送閱制也很難適應(yīng)辦案量增長和決策主體分散化的現(xiàn)實，更不利于院庭長將有限的精力放在辦案和宏觀管理上。因此，筆者并不贊成廢除審批制后又建立一套送閱制度，防止又走回審批制的老路。我們應(yīng)當研究的是如何在廢除審批制后，積極研究通過專業(yè)法官會議、審判管理監(jiān)督等其他制度機制有效解決司法能力不足的問題。
三、完善制度，激發(fā)司法責(zé)任制改革內(nèi)生動力
推進司法責(zé)任制改革伊始，對于到底能不能下決心放權(quán)，能在多大程度上放權(quán)也是相當糾結(jié)和謹慎的。這也可以理解為何一開始僅在部分法院開展司法責(zé)任制改革試點。在整個司法責(zé)任制改革的制度設(shè)計中，除了放權(quán)外，也圍繞保障權(quán)力下放后審判秩序的正常運行和保證裁判質(zhì)量，作出了一系列的改革制度設(shè)計，最大限度激發(fā)司法責(zé)任制改革的內(nèi)生動力。
第一，推進法官員額制。孟建柱同志指出，“員額制是實現(xiàn)法官檢察官專業(yè)化、職業(yè)化的重要基礎(chǔ)制度，是實行司法責(zé)任制的前提，目的是把最優(yōu)秀的人才吸引到辦案一線，以提高辦案質(zhì)量、效率和公信力。”只有實行法官員額制，才有利于構(gòu)建權(quán)責(zé)分明、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰的司法責(zé)任制。這是我們保證司法責(zé)任制能夠順利推進的前提性、基礎(chǔ)性舉措。員額制與責(zé)任制是捆綁在一起的制度，在試點推進中不能一方面遴選出了員額法官，另一方面還是原來審判權(quán)力運行機制的老一套，成了“兩張皮”。
第二，改革審判委員會制度。當前及今后一個時期，審判委員會制度仍非常必要，這不僅是堅持人民法院依法獨立公正行使審判權(quán)的邏輯要求，更是適應(yīng)責(zé)任制改革后統(tǒng)一法律適用、加強審判管理監(jiān)督的功能需要。對于個案討論，特別在當前及今后一段時期內(nèi)，也是非常必要的，不僅有利于解決好少數(shù)重大疑難復(fù)雜案件特別是涉及國家利益的案件，也是幫助法官抵御外界干預(yù)的現(xiàn)實需要。改革審判委員會并不是說以大幅減少討論個案為改革目標價值，而是要防止將不該由審委會討論的案件放到審委會討論，防止審判委員會討論案件的責(zé)任不清，防止審判委員會工作重心僅在討論個案上。
第三，完善院庭長審判管理和監(jiān)督制度。本輪改革強調(diào)明確院庭長審判管理和監(jiān)督職責(zé)，規(guī)范其行使審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)的方式。院長除根據(jù)訴訟法和相關(guān)法律規(guī)定行使相應(yīng)審判權(quán)力如決定審判人員是否回避、批準拘傳、罰款、拘留、批準延長審限等外，還負有宏觀上指導(dǎo)法院各項審判工作，組織研究相關(guān)重大問題和制定相關(guān)管理制度，綜合負責(zé)審判管理工作，主持審判委員會討論審判工作中的重大事項，依法主持法官考評委員會對法官進行評鑒等職責(zé)。根據(jù)司法責(zé)任制文件，對于涉及群體性糾紛、可能影響社會穩(wěn)定的案件，疑難、復(fù)雜且在社會上有重大影響的案件，與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的案件，有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為等“四類案件”，院庭長有權(quán)要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結(jié)果，決定將上述案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會進行討論。這就保留了院庭長必要的事中監(jiān)督的行權(quán)方式，有利于領(lǐng)導(dǎo)抓住重大關(guān)鍵少數(shù)，進而實現(xiàn)對法院裁判整體質(zhì)量的控制。另外，對于一些矛盾容易激化特別是涉及國家安全和社會穩(wěn)定等重大、敏感的案件，應(yīng)當完善案件風(fēng)險評估機制，院庭長要有風(fēng)險預(yù)判和處置方案，幫助法官啃“硬骨頭”。
第四，建立專業(yè)法官會議制度。在取消院庭長審批案件制度后，建立一種為法官們提供專業(yè)咨詢服務(wù)的機制，有利于彌補現(xiàn)階段法官整體職業(yè)化水平不足的缺陷，也有利于確保統(tǒng)一法律適用，保障裁判標準統(tǒng)一。專業(yè)法官會議應(yīng)當是一個組織開放、主體多元的形式，成員不必拘泥于庭室、條線，也不必拘泥于職務(wù)、等級，所作的意見建議供合議庭參考而非有強制約束力。專業(yè)法官會議除了發(fā)揮智識參考作用外，還可以通過研討類案法律適用，交流審判經(jīng)驗，促進裁判尺度統(tǒng)一。
第五，推進司法標準化。標準是經(jīng)濟貿(mào)易活動和產(chǎn)業(yè)合作最重要的技術(shù)基礎(chǔ)和技術(shù)規(guī)則，司法領(lǐng)域推行標準化是否可行，也有不同認識。筆者以為，司法活動本質(zhì)上是司法機構(gòu)為社會提供一種公共服務(wù)，司法活動從某種意義上講也是一種生產(chǎn)過程，司法裁判也是一種公共產(chǎn)品，也應(yīng)當有合格與否的標準。強調(diào)司法標準化，不是要求法官按照同一標準作出裁判，而是圍繞司法流程、司法裁量、司法行為、司法權(quán)責(zé)、司法公開、訴訟服務(wù)等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)給予明確、規(guī)范、可操作的標準和指引，進一步規(guī)范法官司法行為和自由裁量權(quán)，實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)工作有標準、運行有機制、責(zé)任有分工、獎懲有依據(jù)、管理有平臺。天津高院構(gòu)建的司法標準化體系，深圳中院推行的落實司法責(zé)任制工作指引，東莞市第二人民法院制定的審判執(zhí)行案件輔助人員跟案工作指引等，都是這方面的寶貴探索。
第六，規(guī)范法官自由裁量權(quán)。司法責(zé)任制改革后，不少同志擔(dān)憂“同案不同判”的問題。筆者以為，責(zé)任制改革和“同案不同判”問題未必有直接必然的因果關(guān)系。如果說過去案件都集中到院庭長手上把關(guān)，有利于依靠行政化管理統(tǒng)一尺度，那么在案件快速增長、人案矛盾突出、去行政化加速、專業(yè)化程度提高的時代，這些老辦法將會越來越難以持續(xù)直至失靈。解決“同案不同判”問題核心還是規(guī)范法官自由裁量權(quán)，完善統(tǒng)一裁判標準制度機制。司法解釋和案例指導(dǎo)制度是從全國統(tǒng)一法律適用和裁判標準最權(quán)威也是最有約束力的方式。量刑規(guī)范化改革則是規(guī)范刑事領(lǐng)域量刑自由裁量權(quán)的重要舉措。許多試點法院在規(guī)范法官裁量權(quán)方面也積累了一些好的經(jīng)驗做法，比如最高法院巡回法庭建立類案檢索制度，北京知識產(chǎn)權(quán)法院探索完善知識產(chǎn)權(quán)案例指導(dǎo)制度等。此外，隨著信息化、大數(shù)據(jù)和人工智能的發(fā)展，未來建立在海量法律法規(guī)及案例數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的法官知識輔助系統(tǒng)和知識管理系統(tǒng)將為法官辦案提供重要參考，裁判規(guī)則和尺度也將得到更加細致的梳理，可以預(yù)見將會深刻影響裁判標準的統(tǒng)一。
第七，完善司法問責(zé)機制。放權(quán)的關(guān)鍵是明責(zé)，嚴格的審判責(zé)任認定和追究機制是有序放權(quán)的重要保障。與審判活動和案件相關(guān)的責(zé)任主要是違法審判責(zé)任和審判瑕疵責(zé)任兩種。中央提出完善錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，發(fā)生錯案時，需要倒查錯案發(fā)生的原因、責(zé)任主體及過錯程度。對法官故意枉法裁判或者因重大過失造成錯案的，應(yīng)當按照違法審判責(zé)任追究的程序追究其違法審判責(zé)任，根據(jù)“兩高”印發(fā)的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，必須由懲戒委員會作出懲戒建議由人民法院作出懲戒決定。對沒有故意或者重大過失的，僅造成案件一般差錯的，則應(yīng)當按照審判瑕疵或者案件差錯責(zé)任追究的程序追究其審判瑕疵責(zé)任，審判瑕疵責(zé)任的承擔(dān)將與法官績效考評和績效獎金的發(fā)放直接掛鉤。
第八，深化司法公開。通過嚴格的問責(zé)機制是法院內(nèi)部控權(quán)和監(jiān)督的評價系統(tǒng)，而外部的評價則主要依靠司法公開，讓司法權(quán)力在陽光下運行，消除暗箱操作，最大限度減少權(quán)力尋租、司法腐敗的空間。正是通過將審判流程、庭審、裁判文書、執(zhí)行信息依法、全面、及時公開，才有利于促進法官依法謹慎行權(quán)，促進司法公正。
總之，要使司法責(zé)任制改革落地生根，就必須堅持放權(quán)與控權(quán)相結(jié)合的理念，構(gòu)建以審判權(quán)為中心、以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障的審判權(quán)力運行體系，健全審判權(quán)放權(quán)而不放任、獨立而不孤立的運行機制，不斷提升司法為民公正司法水平，切實提高司法公信力。
來源：人民法院報